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繁简分流改革下基层法院关于独任制适用标准研究

作者:admin 来源:未知 时间:1626341672 点击:

[文章前言]:2020年1月,最高人民法院正式发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(以下简称《改革试点办法》),其中一项扩大独任制适用范围进一步延伸了繁简分流的内涵,也突破了

  2020年1月,最高人民法院正式发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(以下简称《改革试点办法》),其中一项“扩大独任制适用范围”进一步延伸了繁简分流的内涵,也突破了现行《中华人民共和国民事诉讼法》中关于审理程序、审判组织配置模式的规定,需要梳理独任制在基层法院审判实践中的适用标准及程序间的良好衔接,避免出现适法紊乱;同时充分发挥独任制在审判过程中的优势,并推进适用标准的统一。

  民事审判制度肇始于清末大规模变法之际,直到民国时期,地方法院实行独任制为原则,合议制为例外的审判制度;新中国成立后,1954年《法院组织法》和1979年的《法院组织法》均确立合议制作为审判组织的主要形式,独任制仅适用于简单民事案件,至于何为“简单民事案件”并无统一规定;1982年的《民事诉讼法(试行)》建立了“简单民事案件-简易程序-独任制”的关联模式,逐步确立“合议制为主、独任制为辅”的审理模式;直到2015年《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出法院可以依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。中间30多年的司法变革并未对独任制有过较大的改动。而实践中的审判组织制度问题、案多人少问题逐渐凸显。

  《改革试点办法》试行的前一年即2019年,基层法院审理民商事案件适用简易程序、小额诉讼程序的案件占80%以上,比较近五年民事案件适用简易程序、小额诉讼程序结案数量与适用普通程序结案数量占比,可以发现只有少数案件经普通程序审理结案,除去其中有疑难复杂的、涉及群体性纠纷的、群众广泛关注的以及程序回转必须适用普通程序的案件外,还有部分被告下落不明的公告案件、因鉴定评估审计等事项中止审理耗时较长的案件以及涉外诉讼需要公证认证程序繁琐的案件。

  在实践中,民商事各条线对于适用简易程序、普通程序的案件类型均有各自的标准划分。如民事条线中,对于涉外涉港澳台的、群体性纠纷的、当事人提起反诉的案件;在商事条线万以上的、涉外涉港澳台的、破产清算的案件必须适用普通程序;知识产权条线中,《上海市高级人民法院关于部分知识产权案件适用简易程序进行审理的若干意见》扩大了知识产权案件适用简易程序的范围,但只有部分侵害商标权案件、侵害作品信息网络权案件及少量简单的著作权纠纷案件适用简易程序,而其他类型的案件均须适用普通程序。独任制适用范围虽已经呈现扩大化趋势,但不足以解决案件激增与有限审判资源之间的矛盾。

  正如波斯纳曾说,司法改革总是基于积案的压力……案件负担增长的压力导致法院体系发生简化……”

  1. 缓解案多人少的矛盾。“法院苦案久矣”,激增的案件对目前的法院审判制度、司法改革提出了更高要求,而法院对于独任简易、合议普遍存有刻板印象,独任制、合议制作为审判组织形式方式,与简易程序、普通程序的审理程序应为独立的双线,二者并不必然等同。独任制具有程序简单、责任明确、审判效率高的优点。

  2. 减少形式合议。司法实践中,许多案情简单、法律适用明确的案件因案由、类型或其他原因必须组成合议庭,适用普通程序,其实存在“形合实独”的问题,合议庭虽然保证了参审人数,但案件的实际审理均以主审人的意见为主,甚至有许多普通程序案件的合议庭由主审人及两位人民陪审员组成,往往存在“陪而不审、审而不议”的情况,合议庭其他成员无法深入了解案情或提出合理意见,导致合议制的效果形式大于实质。而独任制的扩大适用过滤了那些“形合实独”的案件。

  3. 集中审判资源。实质简单却适用普通程序的案件除了让合议制流于形式外,也导致司法资源的浪费。适用独任制能够有效地缩短审理期限,同时节约审判资源,无需组成合议庭也便省去了统一审判组织各成员的时间这一行为,让更多的审判资源集中于办理真正疑难复杂的案件。独任制是程序简约与程序正当的统一,也是司法公正与诉讼效率的统一。

  《改革试点办法》对独任制的适用范围表述为“事实不易查明,但法律适用明确的案件”,最高法院司改办出台了对《改革试点办法的理解和适用》,对此作了进一步解释,但依然存在适用模糊之处。上海高院对此认为基层法院审理的案件类型众多,事实查明途径各有特点,难以列举式穷尽概括,仅表明各试点法院可以结合本院实际情况进行细化规范的原则性规定,并未给出具体的实施方法。

  结合《民事诉讼法》第二百五十七条与《实施办法》的规定,起诉时被告下落不明的、当事人一方人数众多的已排除在必须适用合议制的范围外。但还有众多类型案件需要进行独任制与合议制的划分。

  最高人民法院指出,事实不易查明主要针对查明事实的过程和方法而言。笔者结合实际情况,认为事实不易查明主要存在以下几种情况:(1)定值不易。双方当事人对于案件事实没有较大争议,但对涉案财产价值存在分歧导致无法结案,如涉及财产分割的离婚纠纷、工程合同类纠纷、涉公司股权纠纷等可能需要经过评估、审计审价等程序判断涉案金额。(2)确定权责不易。在不动产纠纷中,被告以行为与损失没有因果关系为由抗辩,要求法院调查的,往往需要通过鉴定确定造成损失的缘由。上述(1)(2)的情形需要中止审理待第三方机构出具专业意见后再行审理,但查明后即事实清楚,不存在法律适用不统一等情形,不影响独任制法官作出裁判。(3)举证不易。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定,当事人因客观原因不能自行收集证据,申请法院调查。如需要调取微博、微信、QQ等社交平台的实名认证,留存于其他国家机关、企事业单位、金融机构的信息原始件等。(4)送达不易。涉外涉港澳台诉讼的当事人及委托代理人通常需要大使馆的公证认证手续方可参与诉讼,且涉外涉港澳台送达需要司法协助存在期限长的问题。(5)主体固定不易。针对需要追加第三人或被告提起反诉的,往往需要更多精力调查案件事实,但也随着主体或诉请的增加促使事实的查明,调查的此类案件可作为“不易查明”同类项,适用普通程序由法官独任审理。

  因果关系分为事实因果关系和法律因果关系,从司法层面,民事案件需首先确定被告的行为或者依法由其负责的事件是否在事实上属于造成损害发生的原因,其次确定已构成事实上原因的行为或事件是否在法律上成为应对该损害负责的原因。比如医疗纠纷,法官为查明医疗机构在诊疗过程中是否存在过错,其诊疗结果与损害结果是否存在因果关系的事实,常常需要委托医疗鉴定,此类鉴定有时候需要花费较长时间,但鉴定结果往往对审判方向具有重要作用,当事人对其他事实没有较大争议,因此也应当列为独任制适用范围。

  近年来,公告送达的案件比例逐年上升,主要分布在民间借贷纠纷、信用卡纠纷等,也出现在部分离婚纠纷案件中,导致送达难的主要原因是债务人下落不明、恶意逃避债务;企业注销而无法联系到法定代表人及股东;离婚案件中夫妻交恶而失去被告联系方式等。法院对于此类案件通常需要进行公告,并根据《民事诉讼法》的规定适用普通程序,需经公告60天满同时经被告答辩期、举证期30天满后方可开庭审理。被告因未举证承担对其不利的法律后果,法院依据原告提交的证据公告开庭审理并作出裁判,整个过程耗时较长。有观点认为,公告案件未经被告答辩质证,法院无法查明真正的案件事实,仅凭原告一方的证据定案,存在虚假诉讼及伪造证据的风险,不应随意纳入独任制范围。但独任制的扩大适用应当理解为针对能够调查的案件事实及证据的情况的前提下,并不涵盖对未知风险的预判,从审理程序层面,公告案件适用普通程序的核心并非确定的疑难复杂或存在社会影响等,应当纳入独任制范围。

  应当与“事实不易查明”整体考虑,而不是单独理解。法律适用《中华人民共和国民事诉讼法》及《最高人民法院民事诉讼法司法解释》对于民事诉讼法第一百五十七条规定的简单民事案件中的“事实清楚”“权利义务关系明确”及“争议不大”作出阐释。但并没有对“法律适用明确”作出解释,结合上位法优于下位法、特殊法优于普通法、新法优于旧法、不溯及既往的原则,但此处的法律适用明确不应当作扩大解释,应当限于争议焦点对于适用法律已有明确规定或者公报案例、指导案例的适用规则,在事实查明后无论结果正或反,都能形成清晰明了的法律关系,有明确的法律规范与之对应,而不存在争议或者适用方面的空白。

  基层法院存在独任小额、独任简易、独任普通和合议普通四种组织形式,原则上应遵循简易程序-独任制普通程序-合议制普通程序的转换顺序,并且转换程序不得回转,否则既造成审判资源的浪费也增加当事人的负担。存在以下几种转换情况:

  1. 简易程序→独任制普通程序。实践中,简易程序转为普通程序主要基于五种情况:一是当事人改变或增加诉讼请求、追加当事人,导致案情复杂化的;二是案件虽然简单,但具有首案示范意义,可能引发大量类案诉讼的;三是案件审理过程中暴露出一些问题,可能引发舆情或群体性事件的;四是当事人就适用简易程序提出异议,经法院审查后成立的;五是因当事人申请法院调取证据、申请证人出庭等原因致使案件在3个月内难以审结的。对于前三类情况应当属于适用合议制的案件,对于第四、五两类案件,按照《改革试点办法》的规定可以适用独任制,按照普通程序办理。

  2. 独任制普通程序→合议制。审理过程中发现案件事实复杂或法律适用存在分歧的应当转为合议制。

  3. 简易程序→合议制。审理过程中发现《实施办法》第十七条规定的情形时,应当转为合议制。

  1. 试点案件类型分析。结合笔者所在上海市杨浦法院2020年1月至2021年3月期间民商事案件的普通程序独任制案件为2251件,其中民事案件1683件、知产案件387件、商事案件181件,以知产案件为例,原本不可适用独任制的不正当竞争类、商业秘密类案件也纳入了独任制范围,可以说释放了一部分法官的精力以及审判资源。

  2. 审理模式。虽然适用独任制,但审理程序依然是普通程序,所以在审理过程中依然适用普通程序的相关规定和要求,未见“形普实简”的情况。

  3. 审视纠偏。实践中存在独任法官借用独任制普通程序审限的情况,独任制的扩大似乎给主审法官更大的空间来掌握审结节奏,需要分析独任制适用普通程序过程中是否存在简化某些步骤的可能与必要,下文详述。

  1. 是否需要庭前程序的矛盾。庭前程序包括证据交换、整理争议焦点、召开庭前会议等,目的是为了庭审程序的有效运行,提高庭审效率。庭前程序并不作为一个独立的程序,但如今已经具备了独立的功能,许多简单案件在庭前程序中获得和解或调解,在独任制普通程序中,没有了合议庭的庭前会议,应当考虑使用庭前程序的独立功能。

  2. 程序性通知的硬性期限规定。《民事诉讼法》对一审普通程序过程中的传票传唤时间、通知形式、送达、答辩期间、举证期间等作出了期限规定。在独任制适用普通程序时是否可以降低某些程序性的要求?

  3. 裁判文书格式固定化。最高人民法院对于民事诉讼文书样式作出了细致的规定说明,扩大独任制适用范围后,相较于合议制普通程序是否能够简化裁判文书的书写?

  以上问题,笔者认为,普通程序案件适用独任制不能减损诉讼程序的功能价值,不能单纯认为审判组织的形式简化了,对应的审判程序也可以全面简化。但本文结合办案实际,认为在试点运行较为成熟后,可以适当简化或者说对审理程序进行更精细分类,以达到公正与效率的平衡。

  (1)审限区分。可借鉴刑事案件审理程序的划分标准,根据案件的繁简将审限划分为20天、45天、90天。而繁简分流下的独任制普通程序案件可将审限规定于简易程序和合议制普通程序之间适宜的期限。

  (2)审前准备区分。建议保留证据交换、明确争议焦点等庭前程序,有助于缩短庭审时间,但对于证据较少、事实清楚的案件亦可省去,直接开庭审理。

  (3)审理程序区分。若已经过庭前程序,则在正式庭审中可不再重复,但争议焦点应当征求当事人双方同意。保障当事人答辩、举证、质证、陈述、辩论等诉讼权利。

  (4)裁判区分。适用简易程序的案件,可以使用要素式简化裁判文书;独任制普通程序案件,对于双方无争议的案件事实可简化,也不必包含无争议的事实认定。

  改革的试行将基层法院以往需要合议制的部分案件以及二审法院的部分案件归入独任制范畴,导致陪审员参审案件减少,进一步转变陪审理念,真正消除陪而不审、合而不议的现状。法院选任陪审员应当着重考虑陪审员的专业特长与案件类型的匹配度。在取消坐班制陪审员的背景下,选取更适宜的陪审员参与复杂案件的审理。

  此次改革试点先试先行,总结改革中的经验,探索可行的机制,但仍需将成果转化为立法,也是消除标准模糊性的利器。另外,运用司法解释明确独任制的适用标准,有助于弥补立法漏洞,维护法律的稳定性、严谨性。

  立法是滞后的,新形势、新类型案件的出现可能导致原有立法无法全面适用,因此需要发挥案例指导制度的立法补救价值,统一关于独任制普通程序的法律适用标准,为司法实践提供统一法律适用尺度,实现同案同判的平等价值。

  不同地区在不同时间存在不同的案件类型与矛盾集中点,因此对于繁案、简案的标准,应充分考虑地区差异、时间更新,发挥案例、专业法官会议对法律体系自行协调价值。协调法律的静态与动态,实现法律体系与社会变迁的实质正义价值,以满足快速发展现实对独任制普通程序适用标准提出的新要求。从长远来看,统一立法关于独任制的适用标准,同时也对未来独任制适用标准的调整保持灵活的耐性。

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